De rol van de gemeenteraad in de Omgevingswet

Samen stad maken met echt iedereen is een prachtige ambitie. Het woord ‘samen’ staat in twee derde van de titels van de huidige coalitieakkoorden en niet zelden zijn de gemeenteraadsleden hiervoor de primus motor geweest. De ambitie van raadsleden sluit naadloos aan op de Omgevingswet die in 2021 in alle gemeenten ingevoerd moet zijn. Maar hoe pakt ‘werken in de geest van de Omgevingswet’ in de praktijk uit en wat wordt nou precies de nieuwe rol van de raad volgens de Omgevingswet?

Eye-openers voor uiteenlopende gemeenteraadsleden

Gedurende de afgelopen paar jaar heb ik zeer uiteenlopende gemeenteraden mogen adviseren en de werkateliers ‘De rol van de raad in de Omgevingswet – Samen Stad Maken!’ hiervoor ontwikkeld.
Waar in het land een gemeenteraad zich bevindt of het een landelijke of een stedelijke gemeente is, er zijn een aantal gemeenschappelijke ‘eye-openers’. Ik zal ze hieronder inclusief drie tips voor raadsleden uiteenrafelen.

Het college mag afwijken zonder toestemming van de raad

Eén van de juridische aspecten die anders wordt in het werk van de raadsleden is dat het college straks mag afwijken van vastgestelde raadstukken zonder toestemming van de gemeenteraad. Dat is straks wettelijk bepaald. De ‘verklaring van geen bedenkingen’ bestaat dan niet meer. Hier schrikken raadsleden doorgaans van: ‘Wat hebben onze vastgestelde raadstukken dan voor zin, als het college hier zo maar van af kan wijken?’ De vastgestelde raadsstukken hebben heel véél zin. Mits je besluiten ‘samen’ neemt zoals de ambitie het zegt. Volgens de Omgevingswet neem je beslissingen op basis van wat er speelt in de samenleving; waar er breed draagvlak voor is. Dat betekent in mijn optiek draagvlak, niet alleen vanuit bepaalde groeperingen of direct betrokken stakeholders, maar van een brede dwarsdoorsnede van je inwoners, ondernemers, organisaties, potentiele ontwikkelaars – en raadsleden! Wanneer je met een mix van al deze mensen, met vaak ogenschijnlijk tegenstrijdige belangen, erin slaagt om te komen tot een gezamenlijk gedragen visie of plan, krijg je raadstukken die staan als een huis. Dan wordt het wel heel erg moeilijk om daar als college van af te wijken.

De gemeenteraad proactief

Een trigger dus om als raad actief mee te doen in het beginstadium van de plannenmakerij. ‘Kaderstellend in plaats van controlerend’ noemt de Omgevingswet dat. De gemeenteraad proactief noem ik dat. Voor een gemeente uit het oosten van het land organiseerde ik onlangs twee werkateliers rondom hun nieuwe rol ná de invoering van de Omgevingswet. 2021 komt steeds dichterbij en gelukkig zijn de meeste gemeenten al aan het oefenen met het betrekken van de samenleving in de ontwikkeling van concrete plannen.Het streven van de gemeenteraad waaraan ik de trainingen gaf is om alle toekomstige opgaven in participatie met de samenleving op te lossen. Op basis van de voorgesprekken met de organisatie en de griffier, lukte het om tijdens het eerste werkatelier, ondanks politieke kleur en verschillen, tot een gemeenschappelijke analyse van hun situatie te komen. Twee cruciale vraagstukken daarbij waren:

1. Zijn onze opgaven wel breed genoeg gesteld?

2. Bereiken we een dwarsdoorsnede van onze inwoners met de dingen die wij als gemeente nu organiseren?

Het antwoord hierop was nee. Laat dat nou precies de vraagstukken zijn waar de raadsleden die ik tegenkom over het algemeen ‘nee’ op moeten zeggen.

De opgave stellen wordt anders

Bij 1) blijkt dat een opgave doorgaans té nauw ingekaderd is. Een opgave en soms zelfs de oplossingsrichting, kan zomaar bedacht worden door een enthousiaste wethouder of door de organisatie, die vanuit de gegevens waarmee ze werken de opgave scherp denken te hebben. Maar als ze eerlijk moeten zijn, blijkt dat de samenleving niet of onvoldoende geraadpleegd is. Belangrijk is om steeds te checken bij de samenleving of de opgave de essentie bevat. Daarnaast de cruciale vraag; kan het zijn dat– geheel onbedoeld – de kans op innovatieve, nog niet bedachte oplossingen middels een te smalle opgaveformulering gedwarsboomd wordt? Daar bovenop komt het regelmatig voor, dat je als college of organisatie denkt op de goede weg te zitten en dan krijg je alleen maar tegenstand! Er lijkt onenigheid te zijn tussen de ambities van het bestuur en de ambities van bewoners. Hoe komt dat nou? Wat ik heb gemerkt in de ruimtelijke projecten die AM Landskab uitvoeren voor gemeenten is dit: Vaak zit er in een gestelde opgave een spanningsveld tussen langetermijnambities op macroniveau en de hier-en-nuontwikkelingen op microniveau.

Om beide niveaus scherp te krijgen en de juiste formulering van een opgave te stellen, is het cruciaal om met een dwarsdoorsnede van betrokkenen de opgave te definiëren. Dat betekent samen naar de huidige knelpunten kijken, maar ook naar de sterke kanten van je eigen gemeente. Sterke kanten blijken goed (her)ontdekt te kunnen worden via een nieuwe frisse blik. Het is mijn ervaring dat karakteristieken en kwaliteiten vaak niet op waarde worden geschat, omdat ze voor de mensen die er elke dag mee werken of in leven, zo vanzelfsprekend zijn geworden. De sterke kanten kunnen van alles zijn. Neem nou de ambitie om een dorpscentrum vitaal te maken. Door de (herontdekte) ligging van het dorpscentrum aan een natuurgebied in ontwikkeling, bleek het benutten van het potentieel ‘groene recreatie en toerisme’ een belangrijk onderdeel van de nieuwe opgave te zijn om het dorp vitaal te maken. Terwijl het puur om een autobereikbaarheid- en parkeeropgave leek. Of wat denk je van het analyseren van een tijdelijke situatie? In een andere gemeente bleek dat de tijdelijke situatie een volledig nieuw sociaal netwerk teweeg had gebracht en de kracht van deze mensen potentie bood om te benutten in de permanente ruimtelijke plannen, terwijl het vooral een opgave van hoogtes en bouwmassa leek.Ons advies is altijd: ga eerst samen het DNA van je gemeente, gebied of buurt (her)ontdekken. Zet de karakteristieken en de kracht van mensen vervolgens in, als extra kans in elke opgave die je ervoor formuleert.

Tip 1 - Zet je DNA in als kans in de opgaveformulering

Het DNA samen herontdekken en uitbuiten is makkelijker gezegd dan gedaan. Dat beseffen raadsleden maar al te goed. Wie betrek je wanneer? Wat doe je met tegenstrijdige belangen als je één koers wilt varen? Dat is dan ook meteen knelpunt 2). Ik hoor het echt overal; een dwarsdoorsnede van je inwoners, stakeholders of eindgebruikers wordt niet tot onvoldoende bereikt, laat staan dat een dwarsdoorsnede meedenkt. Je spreekt als gemeente maar al te vaak dezelfde homogene groep of individuen. Hoe hard je als raad en organisatie ook aan ‘participatie’ werkt.

Wil je andere mensen en doelgroepen bereiken dan moet je dus andere dingen doen, dan je nu als gemeente doet. Om die reden geef ik ook geruime tijd de masterclass ‘Stop met bewonersavonden! – maar wat dan wél!?’ als open inschrijving of incompany aan uiteenlopende organisaties. Hierin analyseren we praktijkvoorbeelden van ruimtelijke projecten die in co-creatie uitgevoerd zijn. Het blijkt elke keer weer een eyeopener voor de deelnemers te zijn, dat je én met positieve energie kan werken én tijd kan besparen door een co-creatie proces. Een groot deel van het succes schuilt in een doordacht proces organiseren met de juiste volgorde van stappen en je geld en energie in het beginstadium te investeren in plaats van achteraf.

De voornaamste taak van de gemeenteraad

Een andere gemeenteraad in het westen van het land kwam tijdens de werkateliers ‘De rol van de raad in de Omgevingswet’ tot de conclusie dat een proactieve houding in ‘een goed proces organiseren’ juist hún voornaamste taak is en wordt. Er kwamen tijdens de werkateliers concrete acties uit die aansluiten op wat al er gaande was in de organisatie. De raad nam het heft in handen en kwam zelf met voorstellen voor manieren, waarmee ‘iedereen doet mee’ echt zou kunnen lukken. Een innovatieve raad die hun type inwoners goed scherp hebben!

Tip 2 - Neem als raad het heft in handen als het gaat om het participatieproces

Weer een derde raad kwam via de uiteenlopende oefeningen tijdens de werkateliers op de onderstaande conclusies voor zichzelf:

• DOEL is om met overheidsparticipatie te werken en de bewoners en stakeholders te laten bijdragen aan de oplossingen.

• MIDDEL is om een gelijkwaardig team van ruimtelijk én maatschappelijk domein samen te stellen, die beslissingen neemt voor de fysieke leefomgeving.

De omgevingsvisie écht integraal

Er zijn gemeenten die hier al heel voorzichtig mee oefenen, maar gemeengoed is het nergens. Neem nou het uitwerken van de gemeentelijke Omgevingsvisie. Maar al te vaak wordt dit als een taak gezien van het ruimtelijke domein en de wethouder die ruimtelijke ordening in zijn portefeuille heeft. Zelfs in de pilots die het Rijksprogramma en de VNG ondersteunen zijn veelal mensen van het ruimtelijke domein hiervoor ingezet. Ik kom zelf uit het ruimtelijke domein, ik ben ontwerper, ik weet hoe we denken en ik denk niet dat dit de manier is om een nieuwe denkwijze te intregeren in gemeenten. Zelf denk ik dat te hebben ondervangen door als bureau veel met het maatschappelijke veld samen te werken en teamleden in huis te nemen met een sociale achtergrond. Hoe dan ook, de interactie tussen ‘fysiek en sociaal’ moet voortdurend aanwezig zijn. Ik zie gelukkig steeds vaker dat plannen met deze integrale ambitie begint en ik zie veel innovatieve kracht zowel bij bestuurders als organisaties. Dat sluit naadloos aan op de Omgevingswet.

De essentie van de Omgevingswet is het vertalen van maatschappelijke opgaven in ruimtelijke plannen

Dialoog tussen twee werelden

De integrale ambitie doorzetten en uitvoeren, daar is meer voor nodig dan een goed participatieproces organiseren. Al is dat vanzelfsprekend stap één voor de kans van slagen. Maar dan ben je er nog niet. Dat écht integrale zit hem volgens mij in de gelijkwaardigheid tussen de domeinen (zoals ook een gemeenteraad concludeerde). Dat impliceert een goede dialoog tussen mensen met een verschillende achtergrond en vak. Begeleiding hierin is nodig gebleken. Want ieder spreekt zijn eigen taal.

Als je niet slaagt in de totstandbrenging van een goede dialoog tussen de domeinen, dreig je gaandeweg het proces terug te vallen in oude patronen. Dat is jammer, want als je doet wat je deed, krijg je wat je kreeg

Inspiratie uit Deense gemeenten

Om inspiratie aan raadsleden te bieden vergelijken we vaak met gemeenten die het ‘anders’ doen. Gemeenten die voorop lopen met hun Omgevingsvisie of Omgevingsplannen en dat zijn niet persé de geijkte ‘pilots’. Of kijk naar de werkwijze in Deense gemeentes. Ik mocht deze werkwijze als stedenbouwkundige ambtenaar in 2000-2001 in Brøndby, een gemeente bij Kopenhagen, meemaken. Toen werkte ik, precies zoals een Nederlandse gemeenteraad dat in hun organisatie zou willen, in een integraal team vanuit het ruimtelijk en het maatschappelijke domein.

We werkten in gelijkwaardigheid, om de maatschappelijke opgave te vertalen naar fysieke plannen. Het product bestaat al sinds de jaren ’70, ‘Kommuneplan’, een integraal plan voor de gemeente. Als vertrekpunt hierin worden ‘Lokalplaner’ gemaakt, criteria en/of voorstellen voor ruimtelijke ontwikkelingen. Je zou kunnen zeggen, de Deense equivalent voor de Nederlandse Omgevingsvisie en omgevingsplannen. Dat is dan ook gelijk mijn tip nummer drie in verband met werken in de geest van de Omgevingswet. Kijk, vergelijk en trek je eigen conclusies voor joúw gemeente.

Tip 3 - Gluren bij de buren voor je Omgevingsvisie en -plannen

Wil jouw raad de ins en outs voor de nieuwe rol van raadsleden in de Omgevingswet leren en de taken en werkwijze van joúw raad met elkaar bepalen? Dan zijn de werkateliers ‘De rol van de raad in de Omgevingswet – Samen Stad Maken!’ wellicht iets voor jullie. We werken met vele praktijkervaringen van ‘de initiatiefnemer centraal’ en kaderstellend zijn in plaats van controlerend. De werkateliers zijn gericht op de kleur van júllie gemeente en júllie specifieke situatie, de toon is vrolijk en dynamisch, soms een beetje confronterend en we zetten altijd concrete stappen met elkaar.

 
Meer info op de site van AM Landskab onder trainingen: Werkatelier Omgevingswet raadsleden